徐晓明

 

　　近年来，随着房地产市场的快速发展和住房公积金累积资金量及其使用率的显著提高，各级住房公积金管理部门增强了风险防范意识，特别是内控机制建设得到各管理部门的普遍重视并取得了一定成效。但是，目前内控机制建设在具体工作中仍然存在着许多问题：一是内控观念存在偏差。大家片面地认为内控机制就是各种规章制度的汇总，忽视了内控机制是一种业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态机制。这种认识偏差反映到业务操作和管理中，必然造成对所发生问题采取事后补救的被动状态，这完全违背了内控机制的特点，产生了风险隐患；二是内控机制不健全。大部分公积金管理部门的内控机制在总体上有一定起色，但其有效性并不很理想。如制度贯彻不到位，许多规章制度流于形式，只发文件，不抓落实。遇到具体问题，灵活性多，原则性少，以种种“理由”变通或回避，甚至把内控制度视为绊脚石，对制度视而不见，这是住房公积金风险增加、发案率增高的最直接、最关键的原因；三是内控运行机制失效。住房公积金管理部门既是业务活动的组织者，又是业务运作自身监督的责任者，在实际操作中往往只注重抓业务拓展而忽视业务监督；四是权力制衡失效。业务人员、管理人员的业务行为、责任行为缺乏可操作的规范制度予以制约；五是稽核审计部门监督职能弱化。大部分公积金管理部门没有设置稽核审计部门，或者即使设立稽核审计部门也只是流于形式，难以发挥稽核审计部门应有的监督作用。如何采取积极有效的措施防范、控制和化解风险，确保住房资金安全、高效运作，维护住房公积金制度健康、稳步、可持续发展，这不仅是住房公积金管理和运作的重点课题和永恒主题，更是当前政府和社会高度重视和广泛关注的焦点问题。构建住房公积金管理内控防范体系是有效解决此课题的关键。如何有效构建住房公积金管理内控防范体系，确保住房公积金运营安全可持续发展，笔者以为应从以下几方面着手：

　　一、建立和完善住房公积金内控管理理念。内部控制的主要目标是有效地控制和化解风险，确保各项业务的健康发展。为实现这一目标，住房公积金管理部门需要明确内部的职权，采取一系列具有组织、制约、协调作用的控制程序、措施和办法，提高管理质量，保证资金安全。但是，目前住房公积金管理大多采用委托银行管理的粗放型管理模式，各管理部门的工作思路限于“出现问题——解决问题”的低层次循环。因此，各部门急需建立有效的内控管理理念，构筑防控体系，特别是构筑多纬度、立体式的防控体系。建立立体防控体系的重点如下：一是要确立内控理念，这是基础，主要从四个方面予以把握：1、全体职工都是管理者、监督者和责任者；2、以人为本，制度管人、机制管事；3、人控、机控、制度控为一体，自控、互控、监控为防线；4、全面贯彻痕迹化管理、全过程控制的理念。二是在内控原则设立上要将 “严肃性”、“即时性”、“公平性” 相结合，注重科学性和实效性；三是在内控教育上要强化风险防范意识，消除自满心理、侥幸心理、抵触心理、功利心理和随意心理；四是在内控体系上要整体覆盖、无缝衔接和全方位防控；五是在内控设计上要实施由被动型管理向主动型管理转换，由事后查处向事前防范转换，由单一制度向系统化制度转换，由表象治理向源头治本转换，由阶段性防治向长效机制转换。

　　二、完善住房公积金管理内部运行机制。改革住房公积金管理模式，采用管营分离的模式来强化内部控制管理，这是比较适合当前社会发展，有效防范风险，保证资金安全的管理模式。长期以来，住房公积金在内部管理体制上一直采取‘管营一体化”的模式，这种集管理、运营、操作于一身，既是“运动员”又是“裁判员”的传统模式在当前业务和管理半径快速发展的时期，不利于对风险的防控。为此必须从源头上切断可能造成内部风险的经脉，由以下几个方面来重新构建或完善管理模式：第一，建立权责明晰的扁平组织框架。实现管营分离，必须从管理体系上下工夫，建立权责主体明确的层次结构：一是建立行政领导层，负责行政领导、政策实施、运筹策划、全面管理，为法定责任主体；二是建立职能管理层，为实施承上启下、业务指导、专业管理的运作主体，在权限范围内行使政策、管理和协调的职能；三是建立运营操作层，建立窗口柜面，行使日常业务职能，是直接面向职工群众服务的主体，在权限范围内负责面向群众服务，直接受理、办理报批、协助操作等基础性事务；四是建立金融配套层，这是中心的外延层，主要由受委托银行按照中心委托业务合同办理相关的配套服务，通过理顺与金融配套层的关系，有效防范外延机构的委托风险和操作风险。第二，建立通畅的风险报告渠道。建立扁平化的组织架构基础，使管理层和运营层共同对行政领导层负责，形成信息传递的快速通道，从而有效防止信息层层上报的低效失真或逐级递减的现象。通过将职能部门检查、内审部门专项稽核与月度分析会、资金平衡会、受托银行例会等多种信息渠道相结合，使行政领导层全方位掌握动态信息，在内控管理体系上进行“人治”。第三，建立交叉验证的管理体系。住房公积金管理的安全保护区是在管理层和运营层上建立交叉验证、相互制衡的机制，以采取“条”、“块”分属管理和“条块”交叉验证相结合的方式来消化和防范风险：一是从“条”线上控制风险。主要是在业务管理中如归集、贷款等条线上履行业务指导、管理和检查的职能；二是从“块”上控制风险，主要侧重于运营层和金融配套层行使控制前台一线的业务受理和操作职能；三是中心内控监管部门和稽核审计部门根据“条、块”信息数据，实施交叉验证。通过这种相互制衡的机制，一方面为行政领导层及时发现问题、迅速进行决策提供了参考，另一方面通过“条块”结合，为内控管理覆盖业务的每个角落奠定了体制性的基础。第四，建立有效的内部控制管理联防机制：一是建立部门目标责任制、明确岗位职责；二是前台设立复核岗位，中心增设稽核审计部门，专司内控监督；三是梳理风险点、掌握控制要点；四是完善教育培训和考核奖罚机制。

　　三、加强住房公积金管理内控制度建设。管营分离的最终目标就是要保证在资金增值的前提下，有效防范风险。如何使中心业务的各风险点能“串线、联网、成体”，使管理能有效覆盖全面，这就需要建立一个规范化、透明化，讲究实效的管理体系，有效进行风险的事前防范和管理质量的跟踪验证。这就要在制度、程序、凭证和系统方面进行有效设计。一是建立内控管理全面覆盖制度，使每一项管理活动都有明确的制度依据，针对每个岗位、每个流程都有明确的制度规定；二是建立过程全控制管理程序，一套行之有效、覆盖全面的管理控制程序的建立，是各项管理活动都按照程序严格进行的前提和保证；三是建立痕迹化管理制度，建立业务运行过程的记录制度，保存计算机信息、往来票据、档案资料等一系列过程的证据，做到有迹可寻，有据可查；四是建立可持续改进的管理控制制度，实行各部门定期自查、互查和审计跟踪调查，以实现风险的事前防范和改进措施的跟踪验证，完成内控管理体系上的“制度治”目标。

　　四、全面提升住房公积金内控管理科技手段。落实内控管理各项制度，实施内控机制，必须提升管理的科技手段。一是积极推进数据集中和应用系统整合，加强安全管理和运行管理，确保信息系统平稳运行。充分利用先进的信息技术，实现在数据集中基础上的深层次数据应用，由简单的数据信息向宏观的知识性信息的转变，在宏观上产生内控管理风险点辅助决策信息；二是积极稳妥开展网上业务、手机等移动设备的信息服务，创新和完善住房公积金信息化服务体系，加快中心管理与决策信息化，支持以缴存人为中心的业务创新和管理创新，大力推进风险管理系统的研究开发，不断提高管理水平；三是积极利用和推进个人征信系统建设，充分共享人民银行征信系统等社会信息系统的资源，从个人贷款业务起步，逐步完善和规范贷款业务工作；四是建立能反映缴存、提取、个人贷款等全貌，对业务、财务和银行进行交叉验证的系统，实时反映业务流、信息流和资金流，使三流合一，在内控管理体系上实现“机制”。

　　五、完善权力使用制约机制和强化稽核监督机制。首先，要完善内部部门和领导授权制度，明确岗位职责及其考核办法。其次，完善集体议事制度。凡重大决策必须提交主任会或职代会集体讨论，增强决策的民主性和科学性。第三，完善主任年审制度和离任审计制度。每年年终由上级的稽核监察部门对本年度的运营管理、权力使用、制度执行情况等进行稽核评价。任职期满后，由上级组织联合审计小组，对任期内目标完成情况、合规合法运营情况、权力行使情况等进行全面稽核。第四，要进一步完善诸如领导任职年限、干部交流、重要部门领导定期轮换等内部管理制度。最后，要不断改进稽核方法，变目前存在的偏重于临时性、特殊性、应付性稽核为经常性、制度性、规范性稽核，以补救为主的事后检查为以预防为上的事前防范，争取把问题消灭在萌芽状态。