——江苏省行政事业单位国有资产管理情况调查报告

      [内容提要]行政事业单位国有资产是国家国有资产的重要组成部门，但远没有像经营性和资源性国有资产那样引起重视。各级政府机关事务管理部门和财政部门也不同程度地对行政事业性国有资产的管理进行了清查登记、制定办法、年度统计以及集中管理、调剂使用、处置审批等一些探索，在实现日常管理上取得了一些成效。但总体上在理论研究、政策指导、管理体制、管理手段、资产配置、资产处置等方面还存在着不少的问题。要做好资产管理工作还需要深化学习研究，用理论指导工作；还需要进行立法研究，用法律规章来约束资产管理；还需要彻底弄清行政事业单位资产的家底，实现日常化、动态化管理，为部门决策提供依据；还需要增强责任意识，以联合和服务的指导思想，勇于实践，探索合适而有效的工作方法。

第一部分  现状与问题

      行政事业单位国有资产管理是各级政府机关事务管理部门的一项重要职能。近几年来，全省机关事务管理部门按照各级政府的授权或工作要求，积极开展了行政事业单位国有资产的管理实践工作，取得了一定的成效，但仍然存在着比较严峻的问题。
      一、省市行政机关资产管理的现状
    （一）省级机关资产家底初步摸清，日常管理在不断推进。
2001年，省级机关事务管理局与省财政厅联合制定了《江苏省省级机关固定资产管理办法》，开展了省级104个部门预算单位固定资产的清查登记。经过两年时间，应用资产管理软件，通过清点、造册、核实、录入、汇总、分析等手段，初步摸清了省级机关单位46亿元固定资产存量及分布情况。在此基础上，以3月31日为基准日定期进行固定资产的年度盘点核对和报告，并形成制度。勇于负责，对机构改革的撤并单位及时主动协调办理调拨或处置审批。抓住机关推进使用正版软件工作之机，联合省版权局、财政厅、信息产业厅等在全国率先制定《软件资产管理办法》，全面介入软件资产的配置、采购、验收及使用的管理。针对机关资产管理中存在的主要问题，联合审计、财政等部门开展单位固定资产的专项管理。针对固定资产中固体废弃物的处理环保与数据安全问题，联合环境保护、国家保密等部门制定《固体废弃物的处理管理办法》，为单位做好服务工作。针对机关单位及相关工作人员对资产管理研究不够、信息不通等，多次组织全省各市、省级单位进行交流研讨，相互启发；组织进行相关人员到中央国家机关、外省市和专业院校进行调研、培训；将工作有所成效单位的工作成果和经验教训进行整理，及时专项通报和表彰，汇编资产管理经验材料，以供各单位参考。加强理论和政策研究，及时掌握信息，争取省政府办公厅印发了《关于改进和加强省级机关办公用房管理的通知》（苏政办发 〔2001〕134号），进一步明确了机关事务管理局对最重要的资产——房地产的管理职责。
通过日常不断的努力工作，逐步实现了资产基础数据的动态统计、汇总、分析和向省政府的报告，奠定了省级机关事务管理局作为省级行政机关国有资产管理主管部门的地位。
    （二）市县资产管理工作开始起步，但进展参差不齐。
    1. 部分市级机关进行了资产清查，南京市、宿迁市管理局对市级机关资产进行了全面的清查登记、统计工作；苏州市、无锡市、扬州市、镇江市管理局对机关大院内单位的资产进行了清查；南通市管理局对118个行政事业单位的办公房和公务用车情况进行了清查。少数市制定了规定制度，南京市管理局结合资源节约型机关建设，制定了办公房装修和办公设施配备标准的管理办法；宿迁市、泰州市等管理局制定了市级机关资产管理办法；南通市管理局建立了房产统一登记、统一调配、统一管理、统一盘活、统一规划的“五统一”的管理办法；无锡市管理局协助财政等部门制定了全市行政事业单位办公房非自用房产转让、出租的实施细则等。个别市探索出一些成功的管理办法，苏州市管理局在摸清机关办公用房基础上，规范租用、借用管理，将闲置房产实行公开竞价、有偿租赁使用；连云港市管理局以行政中心的启用为契机，对进驻中心的单位实行新办公家具和物品的统调统配和旧办公房及办公物品的统一处置；泰州市建立了国有资产投资经营管理公司，通过公司制市场运作模式，盘活了机关大院的资产。
    2. 少数县区管理局对资产的管理也已引起重视，常熟市、太仓市、海门市、盐城盐都区、金湖县等管理局积极主动开展行政机关国有资产管理，探索有效的管理办法，在资产清查、日常管理、提高资产利用效率等方面做了许多工作，取得了一定成效，但县级整个面上的情况还未做深入调研。
    二、目前资产管理中发现的一些问题
    1. 各级机关事务管理部门对资产管理工作还没有引起足够的重视。
    省级及一些已经开展这项工作的市，尽管已经起步，但由于管理职责不清晰，日常管理手段和方法缺乏等原因，尚未真正达到摸清家底，保证资产安全完整和有效使用的目标，资产管理工作还没能深入开展，整个工作尚未取得突破性的进展。还有相当一部分市县还没有意识到资产管理工作是机关事务管理工作中的一项重要职能，此项工作还没有开展起来。
    2. 管理职责交叉，开展工作及有效管理受到制约。
上一轮省市级机关机构改革，将机关国有资产产权界定、清查登记的职能从财政部门划转机关事务管理部门，推动了行政事业性国有资产管理专业化、职能化，但由于两部门之间存在职能交叉现象，影响了管理手段和方法的力度，实际工作中很难做到有效管理和监督。
    3. 缺少标准约束，资产配置贫富不均。
    据2004年度统计年报数据显示，省级机关人均办公房平均为49平方米，但省政协、省交通厅、省无线电管理局等单位人均已达100平方米以上，而省党史办、省老干部局、个别民主党派等单位人均不足30平方米，更有省国资委、省建工局、省知识产权局等少数单位还需租房办公。再如电脑拥有量省级机关平均每人1.23台，最多的人均高达2.6台，最低的人均不足0.5台。
    这些情况表明，一是由于资金管理和资产管理脱节，一定程度上制约了财政预算的准确性，导致行政事业单位国有资产形成过程的失控；二是缺乏公正合理、有约束力的财产配备标准，造成资产配置的随意性；三是各单位资金来源渠道多样性，加上不同资产来源渠道之间缺乏必要的透明度与协调性，容易造成资产配置不公与重复购置，最终造成单位间资产配置的严重不平衡和资源配置上的浪费现象。
    4. 住房类资产资料不准确。
    在对省级机关房地产情况进行汇总分析时发现，由于省级机关一些房产产权不明晰，日常使用中缺乏评价标准、监管手段等具体办法，导致了资产账实不符、统计数据失真。有的单位对一些找不到原始资料的房产随意登记，或以一元价值入账，或以一个平方米入账；有的单位对装修后的房产未进行资产的相应增减，不能反映房产价值真实情况；有的单位办公房调整后未作相应调整，导致单位间重复登记或漏登记情况；有的单位房产与下属单位或其它单位房产混在一起，因产权不明晰无法统计；有的单位房产已交付使用多年却一直未办理竣工决算手续，也未作估价入账处理。
    5. 处置不规范，存在国有资产流失的风险。
    国有资产的所有权属于国家，各单位只有占用和使用权，但由于产权基础管理不到位，没有制定具体的资产处置管理办法，缺乏行政事业单位国有资产有效的处置途径，造成资产调拨不履行资产转移手续，资产出售不申报、不公开，资产报废、报损不做技术鉴定、处置收益处理不规范等行为时有发生。资产处置的不规范和暗箱操作，存在着国有资产流失和腐败行为发生的风险。在省级机关车辆清理过程中发现，有个单位将三辆车进行出租，但未办理相关审批手续和过户手续，现承租人已找不到，这三辆车既没法办理报废手续，还得继续交纳养路费，不但造成资产的极大浪费，也造成了安全隐患上的管理漏洞。
    产生这些问题，原因之一是缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序，导致处置过程随意性；之二是缺乏行政事业单位国有资产有效的处置途径，导致处置过程中的浪费与腐败。
    6. 管理不到位，家底不清，对决策的作用不明显。
    加强资产的统一管理目的之一是要为部门决策提供依据。这几年我局资产管理工作尽管取得了一些成效，但对各省级机关各单位资产存量、增减变动情况尚未能做到动态管理。再者目前我局仅负责本级行政机关资产的管理，对绝大多数事业单位的资产未能进行管理，这部分资产各级国资委不管，我局也未纳入管理范围，财政部门也只是进行价值形态的反映，事实上造成这部分资产管理上的缺位的现象。资产管理范围局限性和管理不到位，造成省级行政事业单位家底不清，部门决策因缺乏基础数据作用不明显。

第二部分  目标与对策

    国有资产按其性质不同可分为经营性资产、行政事业性资产和资源性资产三大类，他们各自侧重点不一样：经营性资产侧重于保值、增值；资源性资产侧重于有效保护和合理开发、利用自然资源；行政事业单位国有资产的管理与经营性国有资产和资源性国有资产的管理有着本质的区别，其目标应该是维护资产的安全和完整，提高资产使用效益。
    目前，省级机关和部分市县已经具备了较好的工作环境，应该抓住机遇，采取积极而有效的措施，推动行政事业单位资产管理工作全面深入开展。
    一、学习研究
    据统计，至2003年底，我国行政事业单位国有资产的存量已达3.4万多亿元，近十年以年均17%的速度增长，增长速度高出经营性国有资产约一倍，可以预见，行政单位国有资产占国有资产总量的比重将会逐步提高。但是与经营性国有资产管理改革不断推进，卓有成效相比较，行政事业单位国有资产管理体制改革较为滞后，不论是从宏观的制度建设，还是从细节上的具体操作层面，行政事业单位国有资产管理已经不适应社会主义市场经济的总体要求。
    行政事业单位国有资产和经营性国有资产以及资源性国有资产一样是国家国有资产的重要组成部分，对其研究与管理需要引起重视。首先需要提高学习与研究的层次，要深入对行政事业国有资产管理的理论的研究，总结存在的问题、经验教训，寻找好的思路和办法。二是要加强人员的培训，增强资产管理工作责任感和紧迫感，提高资产管理人员业务素质和业务能力，提升机关事务管理队伍的形象。三是要开展有针对性的专项工作，通过总结表彰、工作交流、专题报告等形式营造声势，以引起部门和领导的足够重视，推动工作的广泛开展。四是明确行政事业单位国有资产管理是一项长期复杂的系统工程，因此需进行资产管理规划的研究与制定，明确改革的思路，分阶段、分目标、分步骤地科学、有序地开展工作。
    二、寻求法治
    行政事业单位资产之所以难以有效地管理，一个很重要的原因就是缺少法规的支撑。依法管理，按章办事，应包括以下几个层次的内容：
一是制定《国有资产法》对行政事业性国有资产运行进行专门、统一和全面的规范。在此基础上明确资产所有、管理、使用等部门所应有的法律地位和职责，规范清产核资、产权界定、产权登记、资产评估、统计报告、纠纷处理、流失查处等行为。
    第二个层次，是针对江苏省省、市级机关的具体情况，我局联合省财政厅等部门，提请省政府制定《省级机关国有资产管理暂行办法》，明确我局经省政府授权负责省级机关国有资产管理工作，并对资产登记与使用、非经营性资产转非经营性资产、绩效评价等作出具体规定，对省级机关国有资产实行全面统一管理。
    第三个层次，是我局依据省政府赋予的职责，对资产配置的资产来源、配置需求、处置情况及日常管理进行研究和总结，制定出《资产配置标准》、《资产处置规定》、《产权登记办法》、《资产报告评价管理办法》等规章制度，使管理部门和使用部门都有章可循。
第四个层次，是指导各使用单位制定相关的购置、验收、使用、核查、处置、报告、评价等管理制度，明确使用人的职责。
    三、了解家底
    准确把握各级行政事业单位的资产存量及使用状况是实现行政事业单位资产管理目标的基础。目前省级机关和少数市，通过四年多努力已基本掌握了行政单位资产存量的基础数据，但其资产来源和使用状况不清楚，绝大多数市县尚未进行真正意义上的清查登记，离真正摸清家底还有相当大的差距。
    第一，资产的清查登记是一项系统性强、任务重、工作难度大的工作，需要各级机关事务管理部门下大的决心，克服困难、科学组织，从而掌握资产管理的第一手资料。在组织进行资产清理登记时要系统考虑后续的日常管理，在人员、建账、核查、年报等方面做好准备，避免为清查而清查，使清查成为一次性的劳命伤财行为。
    第二，对清查登记的资料就其资产分布、资金来源、使用状况、收益绩效等进行专项核查，逐步弄清情况，分析评估，发现存在问题，寻找解决办法，供领导和相关部门决策参考。通过局里的努力，以我局为主，财政、审计、监察等部门联合即将开展的全省行政事业单位经营性资产的清理统计工作，如开展得好对国家规范政府非税收入管理、促进廉政建设、强化行政事业性资产管理将有着积极的意义，对各市县的示范效应也会很大，能够促进机关事务管理的整体联动。
    第三，建立和完善资产管理信息化管理系统，掌握资产的使用效果、动态变化、管理结构等有用的信息，通过日常动态统计实现资产的日常化管理和动态化服务。
    四、勇于实践
    1. 探索管理的模式。目前行政事业单位的资产管理模式大致有二类，一是资产型管理模式，实行政府职能部门的统一管理，着重于资产的保值和避免流失，主要代表为四川省、上海市、浙江省、广东省等地区；二是企业化经营、市场化运作的南宁模式，这种管理模式在于引进市场的概念，考虑到资产的优化，实现作为资本概念的资产增值最大化。全国各地对行政事业性资产管理模式还处在探索之中，我省也应加紧理论研究和实践，积极探索适合我省的以信息化手段为依托，以基础数据掌握和规范化管理为基础，实现资产的有效运用的资产管理模式。
    2. 以服务的理念实现管理的目的。现代新型政府应该建立起服务于管理对象的理念，机关事务管理部门具有这方面的特性，我们应发挥自身的优势。在资产管理工作中始终贯彻服务的理念，通过建立资产管理联络员制度，组织专题讨论、汇编交流材料、开展总结表彰等活动，搭建省级机关资产管理沟通和交流平台；完善资产管理软件，建立资产管理信息系统，提高单位资产管理效率；帮助单位解决资产管理过程中的困难问题等服务手段，最终达到有效管理的目的。
    3. 联合开展工作。行政事业性资产管理从单位到部门、从理论到实践，从制度到规范、从资金来源到收益管理等内容较多，涉及面广，比较复杂。依靠一个部门单打独冲、孤军奋战，势必困难重重。有效地开展行政事业单位的资产管理，一要做到机关事务管理与财政、审计、监察、国资部门联动，联合开展清查登记、联合开展专项检查、联合制定规章制度、联合开发管理软件、联合配置标准研究、联合审处资产处置等，这也是各自的职责。联合开展工作可以双赢，实现共同的目标。二要做到管理部门和使用部门的有机配合，服务于使用部门，争取使用部门的理解、支持和帮助。三是要使全省乃至全国机关事务管理部门的联动，及时传递信息，专题讨论、相互交流、相互影响，共同有效履行机关事务管理部门对行政事业性资产管理的职能。
    4. 先易后难做起来。目前在资产管理工作中确实存在许多困难和矛盾，但我们不能等不能靠，要积极主动、踏踏实实地开展相关工作，如按照“合理可行、因地制宜”的原则，加快修订行政单位国有资产的配备标准；规范资产处置程序，尽快出台资产处置管理办法；加强日常调拨审核管理，尝试建立资产调剂机制等，通过这些具体工作，逐步推动资产管理工作的全面开展。

调研人员：徐东红  沈伟新  顾永恒  叶敏  朱技洲
            二○○五年十一月